每經(jīng)記者｜宋思艱    每經(jīng)編輯｜張益銘    

“我們保護(hù)遺產(chǎn)，不僅是守護(hù)一個(gè)物件或一項(xiàng)技藝，更是對(duì)中華民族的精氣神、文明史及優(yōu)秀文化的保護(hù)、傳承、創(chuàng)新與交流”——今日（3月1日），全國人大代表、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心副主任楊雅琴在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪，回答如何推動(dòng)“茶馬古道”跨省區(qū)協(xié)同申遺的提問時(shí)如此表示。

楊雅琴2023年1月當(dāng)選為第十四屆全國人大代表。此前，她圍繞財(cái)政治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、教育均衡等問題提出了多份建議。

她在接受記者采訪時(shí)還回答了如何充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)與開發(fā)的積極性、如何進(jìn)一步加強(qiáng)校企合作等方面的問題。

全國人大代表、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心副主任楊雅琴 圖片來源：受訪者提供

中國可引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的新范式

NBD：你曾經(jīng)建議，要“注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，通過合理的經(jīng)濟(jì)利益充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、農(nóng)戶等各方的積極性與主動(dòng)性，使生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)持續(xù)提升”。

你認(rèn)為應(yīng)如何充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)與開發(fā)的積極性，降低社會(huì)資本進(jìn)入門檻與風(fēng)險(xiǎn)，并確保原住居民和社區(qū)能在價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中公平受益？

楊雅琴：回答這個(gè)問題需要回歸生態(tài)保護(hù)與開發(fā)的經(jīng)濟(jì)屬性：首先，生態(tài)保護(hù)屬于典型的公共產(chǎn)品，多數(shù)生態(tài)保護(hù)工作具有非排他性、非競(jìng)爭性與正外部性，且常是投資規(guī)模大、周期長、回報(bào)低，社會(huì)資本通常缺乏投資意愿。其次，生態(tài)開發(fā)具有經(jīng)濟(jì)收益屬性，企業(yè)的逐利本性使其易忽視生態(tài)環(huán)境承載能力而過度開發(fā)，引發(fā)“公地悲劇”。因此，生態(tài)保護(hù)與生態(tài)開發(fā)在現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)非此即彼、二元對(duì)立的情況。

但是“兩山”理論指明，生態(tài)保護(hù)和生態(tài)開發(fā)可以是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。實(shí)現(xiàn)這兩者有機(jī)協(xié)調(diào)的過程，就是在生態(tài)保護(hù)中生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的過程，也是生態(tài)產(chǎn)品的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化的過程。然而，目前生態(tài)保護(hù)和開發(fā)的市場(chǎng)還處于發(fā)展初期，除了公平公正的法治環(huán)境、統(tǒng)一開放且公開透明的競(jìng)爭環(huán)境外，還需要一些其他政策措施支持。

首先，公平公正的法治環(huán)境和統(tǒng)一開放且公開透明的競(jìng)爭環(huán)境，是引導(dǎo)社會(huì)資本投入、降低進(jìn)入門檻與風(fēng)險(xiǎn)、確保居民和社區(qū)公平受益的外部環(huán)境基礎(chǔ)。例如，完善的法律體系能夠明確生態(tài)保護(hù)的行為底線；有效的產(chǎn)權(quán)制度能夠確保生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中成本承擔(dān)、收益歸屬，使利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)收益得到確認(rèn)。建設(shè)良好的法治環(huán)境和競(jìng)爭環(huán)境，提高生產(chǎn)經(jīng)營的確定性、穩(wěn)定性，是降低社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)開發(fā)領(lǐng)域的門檻和風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

其次，綜合運(yùn)用財(cái)稅金融政策工具，著力破解生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與交易過程中投資規(guī)模大、周期長、回報(bào)低的難題，為社會(huì)資本提供充分的投資報(bào)酬，從而有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。例如，綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、綠色金融等政策工具，對(duì)社會(huì)資本給予補(bǔ)貼與支持，加快投資回報(bào)周期、提高投資回報(bào)率，引導(dǎo)激勵(lì)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)與開發(fā)領(lǐng)域，以數(shù)量匯聚規(guī)模，以企業(yè)數(shù)量優(yōu)勢(shì)破解投資規(guī)模不足的問題。在這方面，我國已積累一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍需不斷深化改革、創(chuàng)新政策工具，持續(xù)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)效應(yīng)。

最后，盡快建立健全國內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，推動(dòng)全球生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供場(chǎng)所。缺少產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道是當(dāng)前社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)和開發(fā)領(lǐng)域的一大障礙。目前我國生態(tài)保護(hù)和開發(fā)中形成的少部分生態(tài)產(chǎn)品以生態(tài)有機(jī)農(nóng)副產(chǎn)品、文旅產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)形式實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化，然而包括氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)等生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)類的生態(tài)產(chǎn)品，數(shù)量大、價(jià)值高，卻缺少價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道，極大地限制了社會(huì)資本進(jìn)入的積極性，也無形中提高了社會(huì)資本進(jìn)入門檻。所以，應(yīng)該加快制定科學(xué)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)體系，開展全面詳細(xì)的生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查統(tǒng)計(jì)，并制定公開目錄清單，開發(fā)湖泊、草原、江河等更多的碳交易產(chǎn)品，完善碳交易市場(chǎng)規(guī)則，使數(shù)量和價(jià)值巨大的生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)類的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)具有外溢性，其受益范圍覆蓋全球。中國作為一個(gè)有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧瑧?yīng)該推動(dòng)全球認(rèn)可的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、全球碳交易市場(chǎng)建設(shè)等，引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的新范式。

NBD：在實(shí)施均衡性轉(zhuǎn)移支付過程中，激勵(lì)（指在轉(zhuǎn)移支付資金的分配公式或考核機(jī)制中，引入對(duì)地方政府財(cái)政努力程度、增收節(jié)支、提高資金使用效率等行為的正向獎(jiǎng)勵(lì)）力度過大可能削弱轉(zhuǎn)移支付的“均衡”功能，而過于強(qiáng)調(diào)均等又可能回到平均主義。

你認(rèn)為如何讓“激勵(lì)”與“均衡”達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡？

楊雅琴：在基本公共服務(wù)語境中，均等化和平均主義有本質(zhì)的區(qū)別。第一，均等化強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)的均等、過程的均等，不追求結(jié)果和數(shù)量的平均。而平均主義則強(qiáng)調(diào)結(jié)果和數(shù)量的相等。第二，均等化是底線性的托底保障，這個(gè)底線會(huì)隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步提高，而平均主義則是削高補(bǔ)低式的粗暴拉平。

均衡性轉(zhuǎn)移支付是我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的重要組成部分，其功能定位是保障各地區(qū)財(cái)力水平，以促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。所謂基本公共服務(wù)，就是關(guān)乎個(gè)人基本生存和發(fā)展的服務(wù)，比如醫(yī)療健康、教育、養(yǎng)老等。一個(gè)國家的每個(gè)公民，無論其性別、民族、年齡以及居住地，都有平等的生存和發(fā)展的權(quán)利。所以，每個(gè)公民都應(yīng)該有均等的機(jī)會(huì)享受基本公共服務(wù)，而政府則有責(zé)任義務(wù)保障每個(gè)公民都能夠享受到均等的基本公共服務(wù)。

我國現(xiàn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付資金測(cè)算分配以各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口為基礎(chǔ)，采用因素法，綜合考慮成本差異、艱苦邊遠(yuǎn)、地方促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化激勵(lì)等因素。這是一種較科學(xué)的資金測(cè)算分配辦法，能夠最大程度彌補(bǔ)地區(qū)間財(cái)力差異引致的基本公共服務(wù)供給差距。在這種測(cè)算辦法中，地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口是資金分配的主要依據(jù)，地方促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的激勵(lì)因素所占比重相對(duì)較低，不會(huì)存在激勵(lì)過度的情況。另外，在均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配中的“激勵(lì)”因素，也是對(duì)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的激勵(lì)。所以這里的激勵(lì)和均衡是一體的，本身就是動(dòng)態(tài)平衡的。

當(dāng)然，一些人可能擔(dān)心在均衡性轉(zhuǎn)移支付中過度強(qiáng)調(diào)均衡或?qū)?duì)部分地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性產(chǎn)生負(fù)面影響。我認(rèn)為這主要是將均衡性轉(zhuǎn)移支付從整個(gè)財(cái)政制度中獨(dú)立出來分析的結(jié)果。我國的財(cái)政制度是一個(gè)涵蓋政府全部財(cái)政收入與支出體系的有機(jī)統(tǒng)一體，其中的每個(gè)構(gòu)成部分都有其各自的功能側(cè)重。均衡性轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化，而政府間稅收分享的制度設(shè)置則具有較好的激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用。所以，如果從現(xiàn)代財(cái)政制度整體來看，要達(dá)到激勵(lì)相容、均衡發(fā)展，需要從財(cái)政收入和支出兩方面的具體制度設(shè)置來統(tǒng)籌考慮。具體包括：優(yōu)化央地間稅收分享比例，提升地方自主財(cái)力，優(yōu)化各級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力配置，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系等。

要堅(jiān)定對(duì)中華文明及優(yōu)秀文化的認(rèn)同、傳承、創(chuàng)新與交流

NBD：你在2025年提出了《關(guān)于由中央相關(guān)部委牽頭組織沿線省區(qū)協(xié)同申報(bào)“茶馬古道”進(jìn)入世界文化遺產(chǎn)名錄的建議》。

在推進(jìn)“茶馬古道”協(xié)同申遺的過程中，如何看待和解決部分古道原址保存不理想、跨省區(qū)協(xié)調(diào)難度大、申遺周期長等具體問題？

楊雅琴：部分古道原址保存狀況不佳，主要受歷史因素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。除歷史上人為及自然因素造成的損壞外，長期以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，政府對(duì)各類古跡、遺址保護(hù)的重視程度與經(jīng)費(fèi)投入均較為有限，難以滿足大量遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)際需求，自然導(dǎo)致遺產(chǎn)保存狀況不理想。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，遺產(chǎn)保護(hù)不理想還有政府事權(quán)和支出責(zé)任配置存在的激勵(lì)相容性不足問題。對(duì)于地方政府，遺產(chǎn)保護(hù)投入巨大但經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較弱，導(dǎo)致其投入積極性不高。因此，遺產(chǎn)保護(hù)責(zé)任應(yīng)更多由中央政府承擔(dān)。近年來，中央政府對(duì)各類遺產(chǎn)保護(hù)的重視程度與投入力度持續(xù)增強(qiáng)，遺產(chǎn)保護(hù)成效也日益顯著。

遺產(chǎn)保護(hù)跨省區(qū)協(xié)調(diào)難度大，這個(gè)問題在生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理中也存在，比如跨省、跨區(qū)的江河湖泊保護(hù)。其主要原因是地方投入的成本收益不對(duì)稱，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足。從財(cái)政制度上，優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置，將跨省區(qū)的事務(wù)交由中央政府承擔(dān)，可以很好地解決跨省協(xié)調(diào)難的問題。此外，在處理跨省協(xié)調(diào)問題上我國有著天然的制度優(yōu)勢(shì)：黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)、各地政府一致行動(dòng)，能夠確保在中央統(tǒng)一部署下，沿線省區(qū)打破行政壁壘，形成行動(dòng)的強(qiáng)大合力。在具體操作層面，一般由中央相關(guān)部委牽頭成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確各省區(qū)的職責(zé)分工和任務(wù)節(jié)點(diǎn)，建立常態(tài)化的溝通協(xié)商機(jī)制，定期召開工作推進(jìn)會(huì)，及時(shí)解決出現(xiàn)的各類問題。目前我國已成功申報(bào)的世界遺產(chǎn)中也有跨省區(qū)的，比如長城、明清皇家陵寢、大運(yùn)河、絲綢之路等，事實(shí)證明，跨省區(qū)協(xié)調(diào)雖然難，但并非不可能。我有信心，經(jīng)過前期的經(jīng)驗(yàn)積累，未來我國將在遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等跨省區(qū)事務(wù)協(xié)同治理上取得更好的成效。

申遺周期長，這是由世界遺產(chǎn)認(rèn)定的國際規(guī)則所決定的。我國能夠做的，一是樹立長期作戰(zhàn)的思想，科學(xué)規(guī)劃各階段工作，組織專業(yè)力量深入挖掘、梳理并編制申報(bào)材料，積極推進(jìn)申報(bào)進(jìn)程；二是持續(xù)加大對(duì)各類遺產(chǎn)的保護(hù)與修復(fù)力度，無論是大型、小型還是零散的遺產(chǎn)，無論是擬申遺還是暫不申遺的遺產(chǎn)，都予以同等重視；三是堅(jiān)定對(duì)中華民族、中華文明及中華優(yōu)秀文化的認(rèn)同、傳承、創(chuàng)新與交流。中國擁有龐大的遺產(chǎn)體系，無論是否申遺、能否申遺成功，每一項(xiàng)遺產(chǎn)都是中華民族偉大文明的載體，它們記錄著中華民族數(shù)千年來的流離與戰(zhàn)火、苦難與坎坷、鼎盛與璀璨，以及融合與復(fù)興。我們保護(hù)遺產(chǎn)，不僅是守護(hù)一個(gè)物件或一項(xiàng)技藝，更是對(duì)中華民族的精氣神、文明史及優(yōu)秀文化的保護(hù)、傳承、創(chuàng)新與交流。

NBD：你曾建議要“進(jìn)一步加強(qiáng)政校、企校合作，通過聯(lián)合共建、聯(lián)合培養(yǎng)方式，加強(qiáng)學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新能力”。

在具體操作層面，應(yīng)如何設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，以破解當(dāng)前校企合作中普遍存在的“校熱企冷”、合作層次淺、可持續(xù)性弱等難題？

楊雅琴：如果我們從企業(yè)逐利的本性來看，就會(huì)很容易理解這些問題：市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)，需要以最少的成本實(shí)現(xiàn)最高的利潤。在用人環(huán)節(jié)，成本效益體現(xiàn)在需要熟練高效的工作人員。目前校企合作中院校向企業(yè)輸送的大部分學(xué)生實(shí)踐動(dòng)手能力不足，無法直接上崗，拖累企業(yè)整體效率。在學(xué)生實(shí)習(xí)、見習(xí)期間投入資源開展培訓(xùn)，但幾個(gè)月培訓(xùn)后學(xué)生實(shí)習(xí)期滿，要回校了。這對(duì)于企業(yè)來說，不僅沒有經(jīng)濟(jì)收益，反而還要承擔(dān)學(xué)生的培訓(xùn)成本，企業(yè)積極性自然不高，合作也難以持續(xù)。

針對(duì)這些難題，我認(rèn)為短期內(nèi)可考慮的方法是根據(jù)企業(yè)接收實(shí)習(xí)的學(xué)生人數(shù)適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼，彌補(bǔ)企業(yè)的成本，提高對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。同時(shí)要與企業(yè)簽訂有效的法律合同，明確規(guī)定學(xué)習(xí)實(shí)習(xí)期限、工作內(nèi)容、實(shí)習(xí)成效、學(xué)生安全等，在企業(yè)學(xué)習(xí)結(jié)束后根據(jù)考核情況對(duì)企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。

當(dāng)然，最根本的還是要院校進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)和理論教學(xué)，讓學(xué)生掌握扎實(shí)的基本理論。同時(shí)，加強(qiáng)學(xué)生實(shí)踐動(dòng)手能力訓(xùn)練，讓學(xué)生到企業(yè)后能夠快速上手實(shí)際工作，減少企業(yè)培訓(xùn)成本損耗，為企業(yè)創(chuàng)造更多的價(jià)值。隨著院校輸送的學(xué)生質(zhì)量越來越高，對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼也可以相應(yīng)減少。

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